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柳州市赴武汉、镇江、开化、广州、厦门等城市考察“多规合一”试点工作考察报告

撰稿时间:2016-07-19 09:44
 

2016619日至24日,由柳州市发改委总经济师韦柳红带队,市发改委、规划局、国土局、勘察测绘院组成的柳州市“多规合一”考察团一行9人,赴湖北武汉、江苏镇江、浙江开化、广东广州、福建厦门等地考察“多规合一”工作,现将考察相关情况报告如下:

    一、考察城市工作推进情况

(一)湖北武汉市

     1.基本情况

    侧重数据共享和应用。武汉市“多规合一”工作主要由市国规委牵头负责,侧重于城市总体规划、土地利用总体规划、综合交通规划“三规合一”,采取“两规同步、三规融合”,城规统筹全局、土规发展支撑,交通规划适度先行的思路。搭建基于GIS信息平台建设的三规修编基础信息平台,由一个门户网站、两个资源池(功能池+数据池)、三个动态阶段(建设+使用+维护)组成,进行“分步式存储、自主式维护、授权式使用、共享式利用”。

2.工作特点

一是基础数据整理全面,全市域8569平方公里均完成了1/2000大比例尺地形图测绘,中心城区678平方公里也全面完成了1/500地形图测绘,并统一转换为大地2000坐标系,为多规合一打下了坚实的数据基础;二是加入地下管线数据,将地下管线普查列入基础测绘经费,实时更新监控;三是保证每年一次影像数据更新;四是各单位自行管理、维护本部门数据,有助于提高参与单位积极性,保证数据的时效性。

(二)江苏镇江市

     1.基本情况

侧重规划融合和差异分析。镇江市“多规合一”工作主要由市规划局牵头负责,侧重于主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环保规划的“多规合一”,其总体目标是“三个一”,即一张蓝图(划定三类空间+土规城规两规融合+划定生态红线)、一个平台(基于GIS信息平台进行差异图斑分析,64个控规单元信息为基础的空间信息平台)和一套机制多部门联动审批项目的审查机制)。

2.工作特点

一是生态红线与城规绿线“两线融合”;二是三类空间为:建设用地空间(32%)、生态空间(64.5%)、发展备用空间(3.5%);三是用地分类标准仅对应三类空间分三大类,其余仍维持土规、城规现状分类标准执行;四是建立数据标准化整合与差异化处理机制,特别对于土规与城规12种冲突情况,以目标为导向确定出对应的12种冲突协调处理原则。五是规委会请委托信息中心进行“多规合一”合规性审查。

(三)浙江开化县

     1.基本情况

侧重顶层设计和空间引领。开化县“多规合一”工作主要由县发改局牵头负责,侧重于县域城乡规划、土地利用规划、环境功能区划三大空间规划的调和、衔接,有效缩减专项规划。以六个统一为核心推进工作,即以《开化县空间规划》为县域顶层规划,科学划定“三区三线”一张布局总图,统一基础数据、统一技术标准、统一信息平台、统一管理机制。推进以公共地理信息基础平台,科学设计系统接口,实现规划编制审批、项目用地选址、环境影响评估等空间信息跨部门共享的“数字开化”建设。

2.工作特点

一是生态优先,把县域一半以上面积划为生态空间,城镇空间仅占2%,制订体现绿色发展的考核评价体系,实施高强度的生态空间管控,构建山水林田湖生命共同体;二是全域美化,把全县作为一个大公园来规划、建设、管理;三是资源整合,消除各类空间分区矛盾,盘活县域用地存量,促进空间资源合理、优质、高效利用;四是城乡统筹,构建生态保护网、综合交通网、绿色能源网、指挥信息网和社会服务网,实现绿色发展成果共享;五是确定用地分类标准,城镇部分按城规,乡村部分按土规。

(四)广东广州市

     1.基本情况

侧重通过规划融合,盘活存量用地。广州市“多规合一”工作主要由市国规委牵头负责,侧重于在三规合一基础上逐步推进,实现“多规合一”,强调城规、土规的高度融合。其工作思路:一是围绕“一个城乡空间,一个空间规划”启动三规合一;二是以《广州城市总体发展战略规划》为上位指导性规划;三是绘制“一图四线”,强化“四线管控”:建设用地控制线、产业区块控制线、生态空间控制线、建设用地增长边界;四是“三上三下”实现两规高度融合,释放存量土地。同时,搭建了基于GIS信息系统的1+3信息联动平台和广州市联合审批系统,同一收件后进入系统进行合规性审查,通过后再由规划与发改、国土、环保并联审查。

2.工作特点

一是城市总规、土地总规调整完全依据“三规合一”成果,实现“两规”同时上报;二是实现全域规划,市域范围内的“三规合一”;三是通过制定地方性法规(《控制线实施管理规定》)强调控制线管控。

(五)福建厦门市

     1.基本情况

侧重规划融合及项目审批流程再造。厦门市“多规合一”工作主要由市规划委牵头负责,侧重于以国民经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划为基础,协调林业、水利、农业等部门规划。其主要任务是实现“三个一”,即一张图(美丽厦门空间战略规划,划定生态控制线,差异图斑比对、统一建设用地增长边界)、一个平台(统一的信息共享和管理协同平台)、一张表(建设项目统一受理和审批表)和一套机制(保障“多规合一”应用的体制机制)。同时,建立多规合一管理综合平台,包括统一的空间信息共享平台(信息共享、信息公开、展示与查询)和统一的空间管理联动平台(优化审批流程、规范审批行为、加强批后监督)。

2.工作特点

一是生态控制线空间坐标落地,定点、定位、定桩;二是强化信息共享的同时,开展项目生成和审批业务协同作业;三是按照划拨项目、出让项目不同审批流程建立项目推进库,规划提前介入进行多规合一合规性审查,有效解决政府部门内部沟通问题。

二、我市“多规合一”工作现状

根据自治区人民政府与国家发改委、国家测绘地理信息局共同签署的《关于广西开展省级空间性规划“多规合一”试点的工作协议》,依据主体功能区规划,在柳州市开展试点,重点在柳州市中心城区(相当于优化开发区)、鹿寨县(重点开发区)、融安县(农产品主产区)、三江县(重点生态功能区),即“一区三县”开展试点,为“多规合一”积累实践经验。

今年61日,我市正式印发了《柳州市开展空间性规划“多规合一”试点工作方案》,进一步明确试点工作思路、目标任务及保障措施。同时,成立了由市长担任组长,常务副市长和分管建设的副市长担任副组长,以及相关委办局主要负责人组成的“多规合一”试点工作领导小组,形成各部门共同参与的联合工作机制。此外,我市正在修编城市总体规划(2015-2030),对城市发展、空间格局都做了战略定位。在信息化方面,我市规划系统在信息化方面走在全区前列,中心城区实现了3D空间管理,具有完整的规划体系。土地规划方面则更注重数据的整合与应用,借助GIS平台(地理空间系统)建立了空间数据库,实现国土资源“一张图”管理,并延伸到交通、城管等领域。以上这些,都为下一步推进“多规合一 ”奠定了基础。

三、下一步工作启示

通过对多个城市的考察,考察组总结认为,多规合一并不是简单的将各个规划通过技术手段合成一个“巨无霸”规划,而是一项“系统工作,甚至是一次“改革”。其核心就是利用信息化手段,构建城市统筹发展和管理的平台,进而在城市空间单元建立统一的空间规划体系。多规合一的最终目的,是通过多部门的沟通协调,实现同一空间实体上的多个专项规划的协调统一,进而推动城市治理体系的创新和治理能力的提升。

为此,结合各地先进做法,考察组提出了我市“多规合一”各部门职能及工作任务:

各部门工作职能:“发改定空间、规划定底图、国土定底线、环保定边界”,各职能部门通力配合。

主要工作任务:

(一)构建一套“协调管理机制”,保障“多规合一”的深入推进

协调管理机制是推进“多规合一”的有力保障。根据厦门、广州等市的实践经验,“多规合一”工作首先需完善“一张蓝图的运行机制,建立部门业务联动,完善规划协调、“一张蓝图”与“规划控制线”管控等配套制度;其次完善项目生成机制,编制运行管理实施方案、规范指引等,为“一张表”审批提速创造条件,确保一张蓝图干到底。目前,我市已在市政府层面印发了工作方案,成立了组织协调机构,下一步要制定《柳州市“多规合一”工作管理暂行办法》等配套制度,统筹协调推进全市“多规合一”试点工作。

(二)确定统一的技术标准,实现数据交换

统一的技术标准是开展“多规合一”前提。经过3个月的摸索,我市“多规合一”工作开展进入了实质阶段,为保证“多规合一”的统一规范,必须优先编制完成一套技术标准,对基础数据格式、坐标系、城规和土规的用地分类标准、控制线分类构成等技术问题进行统一的规定,用于指导全市开展“多规合一”编制工作。当然,任何的规范标准都不是一成不变的,在“多规合一”实际工作中,可根据实际情况的变化对技术标准进行适当调整。下一步,建议市规划局牵头,会同国土等部门,制定《柳州市“多规合一”规划编制技术指引》,明确规划组织和审批的原则,明确“多规合一”编制工作的主要内容、控制线划定原则和方法,编制工作的流程及技术要点、工作成果要求等,明确“多规合一”各类管控规模,避免同一地块功能界限不清,阻碍后续工作开展。

(三)结合城市总体规划修编工作推进“一张蓝图”绘制工作

形成“一张图”是近期“多规合一”工作的重点。“一张图”是比较重要的技术性工作内容,也是“多规合一”的统一空间规划体系的具体体现,包括调整各个规划的空间斑块差异、确定城市建设用地边界和生态控制线等重要技术环节。这也是“多规合一”的基本意义——实现多个规划的技术协调。下一步的工作重点就是绘制“多规合一”一张图,路径可参考如下:

1.空间规划研究。结合《柳州市国民经济和和社会发展第十三个五年规划纲要》、《柳州市近期建设规划(2016-2020)》等,开展城市建设需求与空间格局研究,对城市发展方向、产业发展及产业空间布局进行分析研究。

2.落实“三区”范围。结合新一轮总体规划编制,科学合理划定规划区范围内建设用地,与国土等部门共同合理划定城市发展边界以及生态控制红线,落实“三区”(禁建区、限建区、适建区)控制范围;同时,在总体规划修编过程中注意与交通、环保、林业、水利等多部门沟通对接,充分吸纳各行业专项规划成果。

3. 差异图斑分析。在城市总规修编过程中,重对规划的315平方公里中心城区进行“两规”差异图斑比对,与国土部门沟通协调,制定差异图斑处理原则,共同推进两规差异图斑融合工作。

    4. 绘制“一张图”。科学划定三类空间,强化四线管控。“三类空间”,即农业空间、生态空间、城镇空间;“四线”,即建设用地控制线、产业区块控制线、生态空间控制线、建设用地增长边界。在此基础上,将产业园区发展、重大项目分布等专项规划上图入库,形成空间规划“一张总图”。

(四)建立基于国土局GIS地理信息系统的规划共享平台,以及基于规划局“控规一张图”的业务协作平台。

“多规合一”的更大意义在于如何运用“合一”后的成果,让它发挥更大的实际效用。“一张图”只是通过技术手段绘制出空间各规划的关系,而 “多规合一”是否真正能够运用,取决于各部门的“海量”数据是否能实现共享。目前,市国土局开发的GIS 平台(地理空间“天地图”应用系统,建立了国土资源“一张图”管理,并延伸到交通、城管、卫生等领域。建议在国土这套系统上进行升级优化,搭建“多规合一”信息共享平台。

1. 搭建平台,实现部门信息共享。参考武汉市基础信息平台运行维护模式,利用市国土局地理空间“天地图”应用系统,建立1+N即一个共享平台加多个部门子平台的系统架构,集成地形图、影像图、三维空间模型、地下管线、土地宗地信息、历年规划审批数据及环保、交通部门资料等基础信息,参考武汉市基础信息平台运行维护模式,各部门各自上传、各自维护并对本部门数据负责,通过分级授权使用方式进行数据共享。

2建立规划编制成果库。各类空间规划统一数据格式,统一坐标系统,确保能够实现叠加分析。由各部门实时更新维护。

3.历年规划审批红线与历年地形图同步动态更新,实现项目生成全过程跟踪。

各部门“海量”数据实现共享,这只是“多规合一”应用迈出的第一步,还需要建立各部门联动协作的业务平台,从项目生成到审批,各部门在业务平台上协同作业,减少公文来往耗时,提高审批效率。建议:以“控规一张图”为基础,搭建“多规合一”业务协同平台,各部门在平台上实现对项目的“多规合一”合规性审查,缩短审批时限。

(五)建立“一库一表”,推进项目从策划、论证、审批、管理等四个流程再造。

“多规合一”实现数据共享和业务协同后,再往下一步,就进入了审批改革的“深水区”,在各地考察中,厦门市在审批改革上走在了前列,积累了可参考的一些经验,建议结合柳州实际,建立一库一表”,一个库推进项目策划和储备,一张表推进项目论证和审批。

一个库:建立“多规合一”重点项目库。以发改部门的“十三五”重点项目和城市近期建设规划为基础,梳理近期有用地需求的项目,结合各部门重点项目计划表,形成“多规合一”重点项目库。各部门可通过业务协作平台生成策划项目,在项目实施阶段,优先保障民生设施、 基础设施以及符合城市发展方向的项目。

一张表:依托“多规合一”业务协同平台,以“控规一张图”为基础,编制建设项目审批“一张表”,对建设项目的流程进行阶段优化,缩短审批时限。如:将列入重大项目库的项目按照按照划拨用地、出让用地分为两大类,按照不同特点制定不同流程推进审批协同。

1.划拨用地:发改部门按照市政府计划建立项目库,规划部门进行项目预选址,重大项目落图(控规一张图)生成空间实施规划,国土部门开展规划校核和项目用地指标分配,发改部门结合资金安排,汇总形成年度项目计划上报市政府审议,将审议通过的年度计划提交至“多规合一”平台,形成储备项目库,进入项目库的划拨用地依申请进行程序性审批。

2.出让用地:根据年度土地供应计划,在土地进行招拍挂前结合控规图则对拟出让土地进行土地承载力分析(包括公共设施配套情况、市政设施配套情况、交通影响评价、环境影响评价等),由规划、国土两部门联合审查后形成负面清单,确定土地出让成熟度:条件成熟的进入招拍挂程序;需通过增加公共投资提升土地承载力的,向发改部门提出公建项目实施建议;暂不具备出让条件的,不予出让。

此外,还可以通过基础信息平台中的影像数据、三维模型、地形图数据等对项目实施情况进行监督;通过项目联动审批系统,对项目审批流程进行过程性监督,尤其是重大项目推进情况,以便于各级领导实时把握重大项目进展,对项目审批流程实施监督管理,提高项目审批效率。

以上几项工作任务,基本涵盖了“多规合一”的主要内容,形成了较为清晰的工作路径。我市“多规合一”试点工作探索还在路上,未来还需要更多的实践,部门之间更多的配合,共同推进我市空间规划体系的改革。 

 

                                (柳州市“多规合一”考察组)

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